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清潔發展機制的國內運行法律風險規制
2016-05-12

清潔發展機制作為一項國際規則,其具體運行還有賴于每個締約方在國內進行配套機制的建設。在《二十一世紀議程》中指出,“雖然各國都需要不斷進行法律改革,不過許多發展中國家受到法律和條例的缺點的影響。為了有效地將環境和發展納入每個國家的政策和業務中,必須發展和執行綜合的、有制裁力的和有效的法律和條例,而這些法律和條例必須根據周全的社會、生態、經濟和科學原則。同樣重要的是發展可行的方案,以審查這些被通過的法律、條例和標準的遵守情況和落實它們的執行。為達到此目標,需要向許多國家提供技術支助。這方面的技術合作包括法律資料、咨詢服務和專業培訓以及建設機構能力在內”。 對中國而言,由于清潔發展機制發展的時間不長,但發展速度迅猛,而建立配套機制和培訓相關人員都需要一定的過程和時間,配套建設未及時跟上是清潔發展機制在國內運行的風險成因之一。為了規制清潔發展機制在國內運行的風險,可以從以下幾方面入手: 


1.加快立法與制度完善 


(1)在立法方面 


我國目前規范清潔發展機制的只有2005年10月施行的《清潔發展機制項目運行管理辦法》(下文簡稱《辦法》)。其立法級別較低,還不能稱之為法律。《辦法》中也不乏諸多不足之處。例如,《辦法》中規定只有中國境內的中資、中資控股企業可以對外開展清潔發展機制項目,這樣規定未免狹隘,很多中外合資的項目事實上更具有開發這種國際項目的優勢,卻被排斥于門外。《辦法》的條文過于簡略,只對項目實施機構和經營實體等主要主體作了規定,對于大量活躍于市場的中介咨詢公司的經營活動、國際買方在中國的開發活動等等都沒有涉及。《辦法》不能適應目前復雜快速的發展現狀,造成了清潔發展機制市場交易無法可依的局面。因此,降低國內清潔發展機制風險的首要任務是加快這方面的立法,提高立法的檔次,豐富立法的內容。 


(2)在監督管理方面 


《辦法》第二十條第二款規定:“為保證清潔發展機制項目實施的質量,國家發展和改革委員會有權對清潔發展機制項目的實施進行監督。”但是,國家發展和改革委員會本身也是項目的幾方實體之一,有其獨立的職權,并且最后負責收取部分收益, 一個具有利益在其中的主體顯然不適合承擔監督的角色。而主要承擔監督職能的經營實體(DOE),在實踐中出現了很多問題,除了遠在聯合國的執行理事會,我國沒有一個專門機構能夠對DOE進行監督。因此,我國國內應該建立一個專門的獨立機構對清潔發展機制的各個運作環節進行監督。這樣能夠最快最直接地發現整個機制運行中出現的風險,并及時糾正。目前在清潔發展機制上,我國政府承擔了立法者、管理者、審批者、培訓師、獲利者的多重角色,只有建立監督機構,才能夠限制政府權力的濫用,同時也監督DOE在中國的工作。 


我國應該建立CDM準入機制,提高咨詢中介等實體進入清潔發展機制的門檻。目前清潔發展機制的咨詢中介市場比較混亂,除了暴利的因素以外,準入門檻比較低也是重要的原因。由于PDD等文件的制作具有很高的可復制性,幾個技術人員就可以成立一個小公司,開發的文件質量很難保證,造成了項目開發的風險。因此,可以通過考試的方式對清潔發展機制領域專業的人員授予從業的資格證,禁止無證上崗;對成立清潔發展機制咨詢中介公司的條件加以限制,對咨詢中介公司能夠開發的領域加以考察和明示,因為任何公司都不可能精通全部15個領域的業務,在其營業執照上面應該明示可以服務的領域。 


筆者認為應該把《辦法》第二十四條中,由政府最后收取部分減排收益的規定,改為征收清潔發展機制減排收益稅。變費為稅可以改變政府與民爭利的形象,國家發展和改革委員會不可以同時既承擔項目審批者的角色又承擔最后獲利者的角色。這樣可以提高國內項目審批的質量,避免明顯不合格的項目到了執行理事會才被拿下,可以減少不合格項目的開發成本。 


(3)在爭議解決問題上 


由于減排量是一個類似于期貨的交易,第一計入期從2008年1月才剛開始,因此,我國的法院還沒有審理過清潔發展機制領域的糾紛。但是,出現爭議是必然的事情,清潔發展機制涉及到政府、聯合國、國際機構、國內企業,性質比較復雜,出現爭議以后既可以通過政府解決也可以通過法院解決。目前我國實踐中出現問題大多是找政府的,比如說DOE的審核員出現了濫用職權的問題,是由政府出面的。 但是,如上所述,政府也是獲利者之一,能否做到中立公正很難保證。如果找法院的話,又涉及到法律適用的問題、管轄的問題、專業技術性問題和執行的問題等等。因此,筆者建議關于清潔發展機制的爭議最好選用仲裁的方式解決,目前需要培養該領域的專業仲裁員,建立能夠處理清潔發展機制問題的仲裁員隊伍。 


(4)其他方面 


目前最稀缺的還是清潔發展機制方面的專業人才。在清潔發展機制人員培訓方面,我國政府在各地進行了多次的能力建設,普及CDM知識。但目前清潔發展機制專業的人才還是十分匱乏。清潔發展機制具有很強的地域性,基本上呈“北風、南水、西煤”的特點,因此建議各地方的清潔發展機制管理部門加強當地基礎知識的培訓,加強人才儲備。 


在資金引入機制上,應該繼續廣泛開展國際合作吸引國際資金的支持。我國目前在清潔發展機制領域取得了重大進展是和國際資金的支持分不開的。來自丹麥、日本、荷蘭和英國等國的合作使得初期的能力建設打開了局面。但是,沒有免費的午餐,這種合作完成的項目一般都會簽署巨額的預期合作合同,對項目將來自由選擇第三方合作受到諸多限制。另一方面,由于近年來中國的國際形象日益提升,西方出現了不再把中國當作援助對象的聲音。因此,我們既要繼續吸引資金,又應具有風險意識,不能預支未來。一方面應該建立國際資金引入機制,拓寬吸引資金的渠道,另一方面建立CDM國際資金使用監管體制,對于使用國際資金的項目進行監管,拒絕不合理的合作條件。 


2.引入可降低風險的主體 


清潔發展機制在中國發展的前期僅僅是項目相關方的參與,隨著CDM知識的宣傳和利益的驅動,會展公司、媒體網絡、公關公司等等周邊行業也逐漸參與進來。這其中,筆者認為,為了降低風險,應該重點鼓勵以下幾方主體積極參與到清潔發展機制中來: 


(1)法律工作者 


法律工作者目前參與清潔發展機制的程度還遠遠不夠,能夠承接清潔發展機制領域業務的律師寥寥無幾。事實上,對于這一誕生于《京都議定書》的國際法律機制,如果法律工作者能夠從頭至尾地參與,無疑可以大大降低中方項目參與者的風險。法律工作者能夠對相關合作主體進行法律盡職調查,可以了解合作方的履約能力和資信情況。在清潔發展機制項目談判的環節,如果有中方的律師或者法律顧問參與,能夠最大限度地防范未來的訴訟風險,拒絕不合法的合作條件。在簽訂減排量購買協議(ERPA)之前,應該聘請中方律師出具法律意見書,可以使中方項目參與者的權益得到最大保護。最后,法律工作者應該大力宣傳風險意識,而不能只看到清潔發展機制所帶來的資金和技術。只有首先想到風險,才能夠謹慎地開展國際清潔發展機制合作,真正獲得節能減排的資金和技術。 


(2)保險公司和擔保公司 


目前還沒有把保險機制引入清潔發展機制的交易中來。但是清潔發展機制是一個高風險高回報的機制,一旦獲得減排量,就可以連續幾年獲得高收益,一旦項目開發失敗,所有開發費用都將血本無歸,這是一個很適合引進保險機制的領域。正如海上保險制度能夠鼓勵更多的人開展海運貿易一樣,一旦有了清潔發展機制的保險,會極大地鼓勵好的項目進行清潔發展機制開發。通過保險的手段降低風險是國際貿易中的通行做法,有著很成熟的制度和經驗可以借鑒。對于清潔發展機制這樣一種新型的國際期貨交易,引入保險機制應該是大勢所趨。 


擔保公司也應該積極進入清潔發展機制項目,因為相對于一般的交易業務,清潔發展機制項目的開發成功率還是比較高的,擔保公司能夠獲得一定的擔保費用。另一方面,有了擔保公司的幫助,一個中國的清潔發展機制項目參與方在開發初期就能夠比較快地籌集到開發費用,盡快地開發項目節約時間成本。如果項目開發失敗,有了擔保公司的參與也可以盡快地解決事后財務糾紛,加快專業開發者的開發頻率。 


(3)行業協會 


經過幾年的制度宣傳和人員培訓,中國各省的清潔發展機制咨詢中介公司呈現幾何數字發展,目前已經蔚然成為一個行業。但是行有行規,對于這個新興行業應該盡快建立一個行業協會進行自律性管理。這樣能夠有效避免目前市場上混亂的局面,防止惡性競爭。同時,清潔發展機制又是一個知識更新非常快的行業,行業協會能夠及時組織從業人員培訓,提高整體從業素質。有了行業協會,也可以便于國家對于咨詢中介這部分實體進行管理,可以有效避免項目業主因為咨詢公司的原因而遭遇的風險。 


3.發展小型CDM項目和打捆項目 


按照目前的定義,小型CDM項目包括三種:一、最大輸出不超過15MW的可再生能源項目。二、年節能量不超過15 GW.h的提高能效項目。三、年直接排放量小于1.5萬噸二氧化碳當量的其它項目。 


對于小規模清潔發展機制項目有一些簡便的規定,相對容易通過審核。例如,可以采用簡化的監測方法學、簡化的PDD模版、簡化的開發程序;小規模項目的審定與核查可以由同一個DOE完成,對監測活動的次數要求較少,減少了開發的時間;東道國若沒有要求就不需要進行環境影響評價,注冊費用較低,減少了開發的成本。總之,開發小型的清潔發展機制項目比開發常規的清潔發展機制項目要高效。 


另一方面,小規模清潔發展機制項目同樣能夠達到減排的目標。例如,一臺節能電冰箱每年可節省200度電,為滿足節約6千萬度電的要求(小規模項目),則可涉及30萬臺冰箱;一個家用太陽能光伏系統通常容量是50瓦,若滿足1.5萬千瓦,則可涉及30萬個太陽能光伏系統。 因此,著重開發小規模的清潔發展機制項目,不失為簡化程序降低風險的好辦法。 


“項目打捆”是指將幾個清潔發展機制項目活動放在一起,作為一個清潔發展機制項目活動組合,而不失各個項目活動的具體特征。小型項目捆綁后的總規模不能超過對小型清潔發展機制項目的規定,大規模項目也允許打捆。例如江西昌坪河一級和二級10.4MW小水電打捆項目,是由江西華匯實業有限公司作為國內項目業主,英國益可環境集團作為買方開發的打捆項目,該項目于2007年5月獲得國家發改委的批準,2008年3月獲得執行理事會的注冊,估計年減排量可達到28710噸二氧化碳。 


項目活動打捆有如下益處:僅需要提交一份統一的PDD文件、一份統一的監測計劃、一份整合的減排計算、一份整合的環境影響評價和一份整合的利益相關方意見。項目的審定、注冊和認證也可以一次性完成。因此,大力開發打捆項目,可以降低總體開發的成本和時間,降低開發的風險。 


4.加速建立中國的碳交易市場 


世界上最著名的碳交易市場有芝加哥碳交易所、歐盟的碳交易市場和加拿大蒙特利爾氣候交易所。國際碳交易市場的成功經驗,可以為中國國內所借鑒,建立具有中國特色的碳交易市場。在清潔發展機制的刺激下,中國現在已經成為世界上最大的排放權供應國之一,卻沒有一個像歐美那樣的國際碳交易市場,不利于爭奪碳交易的定價權。在全球范圍內,紐約商品交易所于2008年5月宣布上市溫室氣體排放權期貨產品,新西蘭也在試圖引入新的排放權機制,新一輪爭奪碳交易定價權的博弈已經開始。 建立中國的碳交易市場,不僅有利于促進清潔發展機制在中國的實施,減少中國項目開發者尋找國際買方的成本,還將增強中國在國際碳交易定價方面的話語權。按照“十一五”規劃,中國到2010年須達到單位GDP能耗降低20%的目標。可以嘗試把排放溫室氣體的指標分配到各家企業,如果超標排放,就需要向其他擁有剩余排放指標的企業購買。有的企業排放指標不夠用,有的企業排放指標又用不完,碳交易市場可以為他們提供一個買賣排放指標的平臺。 


目前我國在碳交易市場的建立上已經取得了一定成果,2008年9月,天津排放權交易所正式成立,并于同年12月成功組織了全國首筆二氧化硫排放指標交易,規模50噸。 天津排放權交易所是一個跨時代的嘗試,北京、湖北和香港等地的碳交易市場也在積極籌劃之中。 


將來,在碳排放權期貨市場上,二氧化碳排放權可以像小麥、原油等商品一樣實現自由流通,從經濟的角度刺激企業減少排放。中國發達地區排放量大的企業可以向中西部地區排放量小的企業購買減排指標,可以緩解地區之間發展不平衡的現狀,實現全國節能減排的總目標。 

—— 田丹宇 2009/07/29 


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