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惠誠張寧律師談:彈劾特朗普總統相關法律簡介
2019-11-26


       

    作者簡介:張寧律師,北京市惠誠律師事務所執業律師,現在美國成美律所交流學習。2003年獲得中國政法大學學士、2013年范德堡大學法學碩士、2019年獲得埃默里大學法學博士學位,專門從事民商事訴訟、跨境交易和投資、跨境知識產權轉讓等,擅長國際談判、國際貿易、大型跨國項目合同審核、國際仲裁以及外國仲裁裁決在中國的承認與執行、跨境知識產權合作與保護等。


 

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   2019年9月24日,美國眾議院多數黨領袖(即眾議院發言人)南希·佩洛西(民主黨人)宣布眾議院對美國總統特朗普(共和黨人)展開正式彈劾調查。本文簡介美國憲法以及黨派政治背景下,美國參眾兩院彈劾總統的相關法律制度,包括彈劾以及罷免總統的實質法律標準和程序。本文為普法公益文章,不構成任何政治評論或法律建議。

 




 

一、彈劾調查相關事實

 

    這次的彈劾調查并非因為民主黨人指稱的特朗普“通俄”引起, 而是因為民主黨人聲稱,特朗普通過凍結扣留美國政府對烏克蘭的軍事援助,試圖給烏克蘭政府施壓,旨在換取后者對特朗普的政敵——前副總統以及2020年民主黨總統候選人喬·拜登和他的兒子亨特·拜登在烏可能的腐敗或非法行為展開調查。

 

    2019年7月18日,特朗普通過白宮幕僚長米克·馬爾瓦尼指示有關官員暫緩美國國會批準的對烏克蘭政府提供的4億美元軍事援助。據報,特朗普的私人律師魯迪·朱利安尼與烏克蘭總統弗拉基米爾·澤連斯基的助理安德里·耶爾馬克通電話,談到烏政府對拜登父子的調查以及澤連斯基赴白宮與特朗普會面等事宜,雙方計劃安排美烏兩位總統在會面之前進行電話交談。

 

    澤連斯基的顧問塞伊·萊申科曾公開表示,特朗普與澤連斯基通電話的前提條件是討論對拜登父子的調查。后來萊申科改稱不知道兩者之間是否存在條件關系。

 

    事后,美國派往烏克蘭的特使科爾特·沃克爾向國會提交了相關的手機短信。其中,沃克爾在7月25日發給耶爾馬克的短信中說:“收到白宮的消息——假如Z總統(指澤連斯基)讓特朗普相信他(澤連斯基)會開展調查,把2016年的事情查到底,我們將確定(澤連斯基)來訪華盛頓的日期。”

 

    據華盛頓郵報報道,同日晚些時候,特朗普與澤連斯基通電話,又一次向對方施壓,“大約八次”提到要求澤連斯基與朱利安尼一起對亨特·拜登進行調查。按照后來公開的通話記錄,澤連斯基向特朗普表達了對美國方面在“國防領域的大力支持”的感謝(暗指對烏的軍事援助)。特朗普回答說“但是,我想讓你幫我們一個忙”(“I would like you to do us a favor though”),暗指調查拜登父子。電話中特朗普還說:“我想讓(美國)司法部長(即總檢察長)給你打電話,我想讓你追查到底。”

 

    此外,特朗普還指定朱利安尼為烏方與美政府的聯系人,特朗普三次提到會讓司法部長威廉·巴爾和朱利安尼給澤連斯基打電話,稱“你(澤連斯基)跟司法部長一起無論做些什么(調查工作)都很有意義。”澤連斯基回答道,他將要任命的烏克蘭總檢察長“將調查有關情況。”聽到這番話后,特朗普提出要在白宮會見澤連斯基。



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(特朗普與澤連斯基)


 

     此后,按照總統助理兼國家安全委員會法律顧問約翰·艾森伯格的指示,電話記錄從國家安全委員會的普通計算機系統“TNet”轉入了一個特別的最高機密服務器中。這個服務器專門用于儲存最嚴密監控的秘密信息。

 

    9月22日,特朗普承認他在與澤連斯基的電話中談到拜登的事情,稱“我們不希望像副總統拜登和他的兒子這樣的人進一步加劇烏克蘭現有的腐敗”,但堅持否認烏克蘭調查拜登父子的是特朗普總統解凍對烏軍事援助的交換條件(“no quid pro quo”)。

 




 

    那么這些事實是如何被國會知悉的呢?

 

    美國聯邦行政各部門(包括整個情報系統)各有一位按照1978年的“總監察官法”任命的總監察官,負責偵查聯邦政府機構的腐敗,欺詐,浪費或管理失當。現任情報系統總監察官(Intelligence Community Inspector General)麥克-愛德金遜(Michael Atkinson) 由特朗普總統2017年11月提名,參議院2018年5月核準后上任。

 

    2019年8月愛德金遜收到了一位舉報人的報告,陳述諸多以上重要事實。愛德金遜審閱了舉報人的報告后, 作了初步核實。他認為舉報內容按照1998年“情報系統舉報人保護法”的標準提出了“有可信度的”的“急迫關切”。他隨即向上司,即國家情報局代局長約瑟夫?馬奎爾匯報此事。馬奎爾聲稱:他向司法部征詢意見后,認定國家情報局“沒有法定義務向國會提交舉報人報告”。


 

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(愛德金遜)   

 

    “總監察官法”規定:情報部門總監察長與國家情報局局長發生重大工作分歧,無法達成一致時,總監察長有義務告知眾議院情報委員會。9月17日,愛德金遜直接寫信給情報委員會,抄送馬奎爾,明確表達自己的不同于馬奎爾的觀點,并列舉他認為情報局拒絕將舉報報告呈交給國會的決定不妥的理由。  

 

     9月24日,參眾兩院罕見全票通過決議,要求總統領導的行政部門將舉報報告呈交給參眾兩院。  同日,“通俄”丑聞期間一直呼吁民主黨人在彈劾決策上克制的佩洛西宣布眾議院啟動總統彈劾調查。眾議院下的六個委員會(司法、情報、監督與改革、外交、財務和籌款委員會)將分別開始(或繼續)對特朗普的調查。佩洛西說:“本周,(特朗普)總統承認了他自己要求烏克蘭總統采取對他(特朗普)在政治上有利的行動...特朗普背叛了他的就職誓言、背叛了國家安全、背叛了我們選舉的公正性”。


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(佩洛西)    

 

    9月25日,美國國務院用五頁的解密備忘錄將特朗普和澤連斯基7月25日的通話記錄公之于眾。同日,參眾兩院收到舉報人報告。

 




 

二、彈劾與罷免的區別

 

    彈劾一詞通常在廣狹兩種含義下使用。廣義的彈劾是指根據美國憲法的規定由議會審查并罷免政府高級官員(包括總統),由前后相繼的兩個程序組成:眾議院的彈劾和參議院的審判。

 

    狹義的彈劾特指廣義彈劾的前一個程序,即眾議院對政府官員在職期間所實施的不當行為進行指控。這里的指控不是但卻非常類似于對刑事犯罪的指控(indictment),僅僅是對有關官員的控訴。即使受到眾議院指控,該官員并不會立刻停職,要想真正將其罷免,必須由參議院宣判指控成立(convicted)。

 




 

三、彈劾理由

 

    美國憲法第二條第4款將可彈劾的行為限定于“叛國、賄賂及其它嚴重犯罪或不當行為”。叛國和賄賂相對容易理解,“其它嚴重犯罪或不當行為”(high crimes and misdemeanors)的范圍可以比較廣。由于憲法中沒有明確的定義或描述,其具體所指法律理論和實務界多年來一直爭論不休。

 

    “High crimes and misdemeanors”有時被翻譯為“重罪和輕罪”,這不非常恰當。從構詞法上分析,“misdemeanor”一詞由前綴“mis”和詞根“demeanor”構成。“mis”的意思是“錯誤的”或者“不適當的”,而“demeanor”的意思是“行為”。雖然“misdemeanor”一般對應“felony" (重罪) ,“misdemeanor”也可以理解是“不當行為”,畢竟從彈劾制度的意圖來看,彈劾的主要目的并不在于懲罰犯罪行為(那是檢察部門與法院的主要功能),而是通過去除政府部門中的害群之馬,保持官僚隊伍的“合憲性”。只要政府官員的行為不當,違反了他對國家承擔的職責,即使不構成犯罪,也可能被彈劾,比如濫用職權或者違背公共信任。


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(參議院1868年審判杰克遜總統時公眾旁聽入場券)




 

四、彈劾程序

 

    眾議院的彈劾程序從彈劾調查開始,這種調查一般由眾議院的司法委員會發起。日前佩洛西宣布對特朗普的調查就是這個環節。在這個階段,眾議院會收集證據、傳喚證人、審查所有和被指控行為有關的信息。調查結束后,眾議院決定是否建議彈劾案(articles of impeachment),對被彈劾人正式提出指控。

 

    彈劾案的建議會提交給眾議院司法委員會批準(司法委員會專門負責對聯邦法院、行政機構以及其它聯邦執法部門進行監督)。這個委員會現有41名委員,民主黨人24位,共和黨人17位。如果過半數委員同意提出指控,案件將由眾議院全體投票表決。很明顯,在現有的氣候下,彈劾提議通過司法委員會應該不會面臨太大困難。彈劾案在眾議院投票時,只需要出席的眾議員簡單多數同意即可通過。投票如果通過,我們就可以說總統已經被“彈劾”。

 

    接下來,案件會轉到參議院。參議院多數黨領袖可以選擇拒絕采取行動,或者將案件提交審判。參議院多數黨領袖米奇-麥肯納爾(共和黨人)已經表態:他會召開審判, 但是會盡力使總統不被罷免。 如果彈劾的對象是總統,那么審判程序由最高法院的首席大法官羅波茨(共和黨人)主持。

 

   這個程序大體類似于法庭審判:眾議員們集體擔任相當于控訴方的角色,被彈劾的官員作為辯方,可以聘請律師。雙方都有權要求傳喚證人,可以對對方證人進行交叉詢問。聽證結束后,參議院會像陪審團那樣閉門評議辯論。法律上嚴格來說,這是一個政治審判 (political trial), 不是刑事法庭審判,參議員們也不是刑事法庭陪審團成員。 最后,參議院投票表決,如果三分之二以上參議員(即100參議員如果全部在場,其中至少67人)贊成,指控成立;否則,只能做出無不當行為的宣判。一旦指控成立,總統的職務將被解除。


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(羅波茨)

 




 

五、彈劾的舉證標準

 

    證明標準是指提起訴訟的一方要想取得勝訴判決必須將他所主張的事實證明到何種程度。比如,民事案件一般使用“優勢證據” 規則(preponderance of evidence),簡單說來,原告一方必須證明自己所主張的事實實際上存在的概率大于50%;相對地,刑事案件的標準——“排除合理懷疑”(beyond reasonable doubt)則更加嚴格,控方必須證明被告人實施了犯罪行為,而且在合理的限度內沒有任何其它(即被告人不是罪犯)的可能性。

 

    但是,無論“彈劾”還是“審判”程序,憲法并沒有規定明確的證明標準。曾有被彈劾的官員主張,彈劾程序類似于刑事審判,被彈劾對象可能面臨嚴重的法律后果,因此證明標準應當與刑事案件保持統一。相反,眾議院反駁說,即使最終宣告指控成立,被彈劾人的財產、自由和生命并不會受到直接的影響,同時,為了更好地達到防止濫用職權、保護公眾利益的立法目的,使用低一些的證明標準更適當。

 

    盡管有這些爭論,在法無明文規定的情況下,認定控訴是否成立的標準實際上是完全由議員們自由把握的。因此,實際上參議員個人在投票時可以完全基于黨派政治或個人政治,不受證明標準的約束。

  




 

六、遭遇“彈劾”的美國總統

 

    第十七任總統安德魯-杰克遜(民主黨人)是美國總統中被彈劾的第一人。他于1865年至1869年在任。1868年,他面臨11項彈劾指控,其中最主要的是解除了“戰爭部長”(Secretary of War,該職位已被廢除)愛德溫·斯坦頓的職務。有意思的是,彈劾行為中還包括習慣性地大聲做出“無節制、煽動性和造謠式的高談闊論”(“certain intemperate, inflammatory, and scandalous harangues”),因此不適宜當總統。

 

    被眾議院彈劾后,約翰遜的案件提交給參議院審判。時任最高法院首席大法官薩爾文·蔡司主持審判,大部分程序對公眾公開。由于民眾關注度高漲,參議院在歷史上第一次給旁聽人士發放入場券(每天大約1,000張)。整個公審期間,參議院議事大廳座無虛席。最后,54名參議員投票的結果是:35票贊成(全部為共和黨),19票反對(9名民主黨和10名共和黨)。由于三分之二多數需要至少36票,約翰遜以一票之差被宣告指控不成立,僥幸逃過一劫。


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(參議院審判杰克遜)

 




 

    繼約翰遜之后被卷入彈劾程序邊緣的是第三十七任總統理查德·尼克松(共和黨人)。1972年,尼克松以壓倒性多數戰勝喬治·麥克高文獲得連任。他的政敵發起反攻,指控他在競選過程中安插政府員工竊聽民主黨總部的電話,“行為失當”,此事后來演變成著名的“水門”丑聞。1974年,眾議院啟動對尼克松的彈劾調查,司法委員會批準了三項彈劾指控:妨礙司法公正、濫用權力和藐視國會。但是在事態進一步發展之前,尼克松辭職。他實際上并沒有被彈劾。


 

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(尼克松辭呈) 

 




   

    第二位被彈劾的是第四十二任總統比爾-克林頓(民主黨人)。1998年,克林頓在第二任期時被民事起訴性騷擾。此后他沒有如實作證自己與萊溫斯基的不當關系,因此面臨兩項彈劾指控:妨礙司法公正和作偽證。1999年2月,時任最高法院首席大法官威廉姆·恩奎斯特(共和黨人)主持了審判程序。當時參議院共有100個席位,三分之二多數意味著至少67票贊成才能宣告指控成立。投票的結果是:(1)妨礙司法公正:50票贊成(均為共和黨),50票反對(45位民主黨,5位共和黨);(2)作偽證:55票贊成(45位共和黨,10位民主黨),45票反對(均為民主黨)。結果指控被宣告不成立,克林頓得以完成任期。

 

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(參議院審判克林頓)




 

七、彈劾特朗普總統以及罷免其職務的可能

 

    現任總統特朗普的彈劾案還在眾議院的調查階段,此事會如何影響到特朗普的政治命運?還要看調查的進展情況以及相關事實的披露程度,至少有幾種可能性:

 

    一、調查發現足夠的證據后提交給眾議院司法委員會,由該委員會決定是否批準彈劾案并提交眾議院表決。按前文分析,眾議院司法委員會批準的可能性比較高。

 

    二、眾議院最終決定不對他提起控訴,事件就此終結。目前,眾議院共435位議員(2席空缺),民主黨235席,共和黨197席,獨立代表1席。以目前的政治氣候看,眾議院正式啟動彈劾的可能性比較高。

 

    三、案件通過眾議院,交由參議院最終定奪。目前,參議院共99位議員(1席空缺),民主黨47席,共和黨50席,獨立代表2席。以目前的證據以及政治氣候看,除非事態有重大變化,要獲得參議院三分之二多數贊成票宣判指控成立,罷免特朗普總統職位的可能性不大。




 



 



 


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